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復議工作
努力打造新時代化解行政爭議的主渠道
發布時間: 2019-12-20 16:03      來源: 法制日報
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 徐運凱

1999年生效施行的行政復議法,在中國特色行政復議制度體系形成并發展過程中具有里程碑意義。行政復議法出臺后實現了由行政訴訟的配套制度逐漸演進為具有獨立制度功能和獨特優勢,并與行政訴訟并立并行又差異化發展的監督救濟制度。今年是行政復議法頒布實施二十周年,同時行政復議法修改程序已經啟動。在當前全面依法治國的背景之下,科學評估行政復議制度的實施效果,對于精準定位行政復議在全面依法治國中的地位和作用,進而實現行政復議法的良法善治,無疑是基礎,更是保障。

全面、科學的評價體系必須充分尊重行政復議的自身特點和規律,切忌片面、僵化甚至主觀化。實踐中,用行政復議受案數量和糾錯率(維持率)作為觀測點已經成為普遍做法。理論上,受案數量代表著人民群眾對復議制度的認可度,糾錯率代表著行政機關對違法不當行為的態度,在特定的歷史時期,使用這兩項指標具有一定合理性。但隨著實踐發展,特別是法治政府建設的不斷推進,行政執法水平的不斷提升,應然狀態下行政復議的糾錯率應當呈現出下降趨勢。實際上,在此背景下一味逼迫行政復議機關提高糾錯率的局限性亦日趨凸顯。

同時,多年來的實踐證明,法治發展狀況與經濟發展水平往往呈顯著正相關。鑒于不同地區法治發展水平區域性差異巨大,加之人口數量、宗教文化、社會心理等因素,簡單用某一地區行政復議案件數量或者相關指標來片面評價行政復議制度實施效果,同樣不科學。比如,某直轄市2013年以來行政復議糾錯率平均為4%,最低只有2%;同期西部某省行政復議糾錯率平均為24%,最高達33%。但同樣不能簡單據此判斷兩地行政復議質效或者依法行政水平高低。結合兩地的行政訴訟糾錯率不難發現,該市行政訴訟糾錯率也在5%以內,而西部某省行政訴訟糾錯率在25%左右,實際上說明前者的依法行政水平遠遠高于后者。而用數量來判斷更加不科學:西藏多年來行政復議案件只有50-60件,但行政訴訟案件更少,行政復議仍是該地區解決行政爭議的主要渠道。

由此,對行政復議質效評價體系的構建,應該由行政復議的法律屬性所決定的功能定位所決定。作為行政司法行為,行政復議的功能定位應當突出化解行政爭議和監督依法行政兩個面向,相應地,質效評價體系亦需要同時具有兩個維度。從化解行政爭議的維度,應當主要看兩項指標:一是行政復議案件數量與未經行政復議直接起訴的案件數量的比例,以檢驗行政復議在化解行政爭議中的占比;二是經復議之后不再去法院起訴的比例,以檢驗通過行政復議實現行政爭議有效化解情況。從監督依法行政的維度看,也主要有兩項指標:一是行政復議糾錯率與未經行政復議直接起訴案件糾錯率的對比,以檢驗對行政行為的常規監督力度;二是經復議后再起訴的敗訴率,以檢驗行政復議結果的正確性。

基于上述評價指標,行政復議法實施以來,截至2018年底,各級行政復議機關共辦理行政復議案件226萬件,與人民法院一審行政訴訟案件數量總體持平。經過行政復議后,約70%的案件實現了“案結事了”,不再到法院起訴,為行政訴訟起到了可靠的“分流閥”作用。在已辦結的行政復議案件中,作出撤銷、變更、確認違法、責令履行法定職責等直接糾錯決定的約占14.3%,由被申請人自行糾錯后,行政復議機關主持調解或雙方達成和解的占9.5%,直接糾錯率略高于行政訴訟。經行政復議后再到人民法院起訴的案件敗訴率平均為9.4%,說明行政復議的辦案質量經司法檢驗總體較高。

與此同時,按照黨中央關于將行政復議作為解決行政爭議主渠道的要求,對照行政復議作為民眾維權首選渠道的域外經驗,面對行政爭議多發、頻發的態勢,行政復議工作還存在很多突出問題,主要體現在四個方面:一是社會公信力不足。作為內部監督制度,群眾對“官官相護”有天然的警惕和不信任,一些行政復議機關不能依法糾錯,導致社會觀感較差。同時,行政復議機構受制于人員短缺等因素,不敢、不愿宣傳,加之缺乏科學的評價指標體系,導致社會各界對行政復議制度的認知、認可度不夠高,甚至產生誤判。二是制度供給不足?!皸l塊結合”的管轄體制效能較低,各項工作保障措施不到位,行政復議工作規范化水平相對較差,行政復議機關與行政復議機構工作責任脫節現象較為突出,在很大程度上掣肘行政復議工作的創新發展。三是制度優勢未充分發揮。行政復議基礎理論研究不足,行政復議法的修訂遲遲未能有所突破,實踐中行政復議與行政訴訟同質化比較明顯,行政復議便捷、高效、專業、有效的優勢未得到充分體現。四是制度互洽不夠。與行政訴訟、信訪等多元糾紛化解機制的協同性需要進一步增強。行政復議機關共同被告制度,在倒逼行政復議機關加強糾錯的同時,存在邊際效應遞減、副作用較大等問題,需要進一步審慎評估。

針對上述問題,應當著力從五個方面入手,進一步推動行政復議工作的創新發展:一是落實黨中央要求,抓緊推進行政復議體制改革,一級政府原則上只設立一個行政復議機構,實現機構專門化。二是盡快修改行政復議法,適度擴寬行政復議范圍,強化復議前置,使行政復議可以充分地介入各類行政爭議。三是按照程序正當要求,對行政復議程序進行改造,借鑒司法公正元素,最大限度地實現高效與公正的結合。四是大力推進行政復議規范化、信息化和專業化建設,實現行政復議工作水平和行政復議人員素質的大幅提升。五是解決好與行政訴訟等制度的互補互恰問題,打造分工科學、協同有效的多元糾紛化解機制,更好地發揮行政復議的比較優勢,切實將行政復議打造成為解決行政爭議的主渠道,為貫徹落實全面依法治國方略,加快法治政府建設發揮更大的作用。

責任編輯: 朱劍
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